Как IT-технологии могут помочь искоренить коррупцию

Люди делают не то, что им говорят, а то, за что им платят.

(управленческая мудрость)

После своего назначения на пост губернатора Одесской области, Михеил Саакашвили несколько раз заявлял, что одним из его приоритетов будет строительство в области хороших дорог. И он совершенно справедливо отметил, что ключом к решению этой проблемы должна являться борьба с коррупцией в сфере дорожного строительства.

В этой статье я хочу показать, как, при помощи доступных уже сегодня IT-технологий, можно добиться следующих целей:

1. Построить качественные дороги, которые будут служить долго;
2. Полностью искоренить коррупцию в сфере дорожного строительства;
3. Уменьшить госрасходы за счет полного сокращения чиновников, отвечающих за контроль качества дорожного строительства;
4. Строить в 8-10 раз больше дорог, чем это позволяет сегодня бюджет;
5. Привлечь в дорожное строительство внешние и внутренние инвестиции.

Звучит заманчиво, правда? Особенно, если добавить, что в разработку IT-систем, которые позволят добиться этих целей, не нужно ничего инвестировать, так как они уже разработаны и доступны бесплатно. Но сначала давайте посмотрим, какие системные дефекты лежат в основе существующей модели дорожного строительства.

КАК ОБСТОЯТ ДЕЛА СЕЙЧАС

Итак, у нас, с одной стороны, есть граждане, для нужд которых строятся дороги, а с другой стороны – подрядчики, которые эти дороги строят. Давайте посмотрим на интересы обеих сторон:

Граждане за свои налоги хотят получить качественные (без неровностей) и долговечные дороги;

Подрядчик хочет заработать на строительстве дороги как можно большую прибыль. Этой цели можно, в частности, достичь, используя для строительства дороги меньше, чем нужно, материалов, используя материалы худшего качества, а также несоблюдением технологии строительства, что сокращает трудозатраты (а значит, и расходы).

Вы видите точку пересечения этих интересов? Я тоже не вижу, так как интересы этих двух субъектов противоположны. Для того, чтобы соблюсти интересы граждан, власть, которая, по Конституции, обязана действовать в интересах народа, выделяет чиновников, которые должны следить за тем, чтобы подрядчик не экономил на материалах для строительства дорог и соблюдал технологию строительства.

Таким образом, у нас появляется еще один игрок – чиновник. С одной стороны, на него давит обязанность соблюдать интересы граждан, из чьих денег формируется бюджет и его зарплата, а с другой стороны – возможность получить большую сумму денег от подрядчика, если он закроет глаза на допускаемые им при строительстве дороги нарушения. Что из этого перевешивает, вы можете увидеть сами, взглянув на украинские дороги.

Иногда, чтобы прикрыть свою задницу, чиновники выставляют подрядчику требование предоставить гарантию на выполненные работы, но эта мера не работает. Во-первых, к моменту выставления претензий по гарантии, компания-подрядчик может просто перестать существовать (или остаться существовать с зиц-председателем Фунтом и нулевыми активами), а, во-вторых, решение предъявить претензии по гарантии принимает опять же чиновник, который может и не принять его, получив скромное дополнительное вознаграждение от подрядчика.

Традиционно считается, что бороться с этим можно, организовав дополнительный контроль над чиновником. Но кто будет контролировать тех, кто контролирует чиновников? Раздувать надзорные инстанции можно до бесконечности, но, как показывает опыт, это приводит не к улучшению качества построенных дорог, а лишь к увеличению количества чиновников и к увеличению сумм, идущих им на взятки.

КТО ВИНОВАТ И ЧТО ДЕЛАТЬ?

Для того, чтобы устранить системные дефекты, лежащие в основе сегодняшнего состояния украинских дорог, нужно просто по-другому взглянуть на ситуацию, и сделать так, чтобы интересы подрядчиков (получение прибыли) напрямую зависели от максимально полного удовлетворения интересов граждан.

Сегодня чиновники описывают в техзаданиях для подрядчиков материалы, которые те должны применять для строительства дороги, подробно описывают технологию строительства и т.д. Но на самом деле гражданам абсолютно все равно, будет ли дорога сделана из асфальта, из бетона или из какого-то инновационного материала, изобретенного учеными. Более того – гражданам даже не нужна дорога сама по себе.

Гражданам нужна услуга по комфортному передвижению на транспортных средствах установленной массы из точки А в точку Б в течение оговоренного периода времени.

Еще раз перечитайте предыдущую фразу. Вы видите в ней слово “дорога”? Этого слова там нет, так как на самом деле гражданам нужна не дорога, а вышеописанная услуга.

Значит, договор с подрядчиками нужно заключать не на строительство дороги, а на предоставление гражданам описанной выше услуги в течение определенного в договоре периода времени.

Понятно, что предоставить подобную услугу подрядчик сможет, лишь построив качественную дорогу. Но посмотрите, что произошло в результате изменения угла зрения на нашу проблему: мы видим, что подрядчику нужно платить не всю сумму целиком по факту сдачи чиновникам километров построенной дороги, а оговоренную в договоре сумму каждый месяц (квартал, полугодие) по факту предоставления гражданам услуги оговоренного качества по комфортному передвижению по построенной дороге! Таким образом, мы ставим интерес подрядчика по получению прибыли от дорожного строительства в прямую зависимость от удовлетворения потребности граждан по комфортному передвижению по построенной дороге.

Но как нам контролировать качество предоставленной гражданам услуги? С помощью чиновников, которые будут ежемесячно (раз в квартал, раз в полугодие) оценивать качество дорожного покрытия? Нет уж, спасибо. Пусть лучше чиновники подыскивают себе новую работу в реальном секторе экономики. А в оценке качества передвижения по дороге нам помогут IT-технологии и сами граждане, потребляющие эту услугу.

Практически в каждом смартфоне, который лежит в карманах большинства граждан, есть два чипа: акселерометр и чип GPS. Акселерометр позволяет нам автоматически зафиксировать наезд автомобиля на неровность дороги (в том числе он позволяет оценить и степень этой неровности), а GPS – определить координаты того места, на котором акселерометр зафиксировал наезд на неровность.

В 2011 году мэрия Бостона создала мобильное приложение для оценки в режиме реального времени качества городских дорог. Граждане загружают приложение в свой смартфон, запускают его перед поездкой на автомобиле, и оно автоматически фиксирует все дефекты дорожного покрытия и их географические координаты, передавая данные на сервер мэрии. Там эти данные агрегируются, и в результате мэрия видит состояние дорог в режиме реального времени. Вот небольшой ролик, объясняющий принцип работы приложения:

Это приложение мэрия Бостона решила сделать открытым, и готова бесплатно предоставить его код любой общине, которая желает подобным образом контролировать качество передвижения граждан по своим дорогам.

Таким образом, мы избавляемся от необходимости содержать чиновников, контролирующих качество дорог, поскольку контроль осуществляют сами граждане в фоновом режиме – просто запуская на смартфоне приложение и передвигаясь по дорогам по своим делам. А вместе с чиновниками мы избавляемся и от риска их подкупа.

А ТЕПЕРЬ ПО ПУНКТАМ

Итак, для того, чтобы получить качественные дороги и искоренить коррупцию в дорожном строительстве, необходимо:

1. Проводить тендеры не на строительство дорог, а на оказание гражданам услуг по комфортному передвижению по указанному маршруту в течение определенного периода времени.

Подрядчик должен за свои средства построить дорогу, а затем каждый месяц (квартал, полугодие) в течение всего указанного в договоре периода получать деньги за оказанную гражданам услугу.

Сразу отвечу на традиционное возражение: нет, дорога не передается подрядчику ни в собственность, ни в аренду. Подрядчик лишь обеспечивает предоставление услуги по поддержанию качества дорожного покрытия в надлежащем состоянии. Можете представить себе это в виде платежа за построенную дорогу в рассрочку, где размер каждого платежа (и, в конечном итоге, общая сумма полученного за весь период действия договора вознаграждения) зависит от состояния дороги в течение последнего месяца (квартала, полугодия).

В договоре также нужно прописать максимально допустимый период закрытия дороги на ремонт/обслуживание. Например, не более 15 дней каждые 3 года полностью и не более еще 15 дней каждые 3 года каждая полоса.

2. Прописать в тендерной документации и в договоре с подрядчиком зависимость размера каждого платежа от состояния дороги за отчетный период, которое фиксируется при помощи мобильных приложений, установленных гражданами, ездящими по этой дороге, полицейскими патрулями, машинами скорой помощи, общественным транспортом и т.д.

Для начала следует установить эталонный уровень качества передвижения. Для этого достаточно поездить с запущенным мобильным приложением по, скажем, свежему участку немецкого автобана. Этот уровень качества передвижения принимаем за 100%.

А в договоре с подрядчиком указываем прогрессивное снижение стоимости месячного (квартального, полугодового) вознаграждения при ухудшении качества передвижения граждан по обслуживаемой им дороге. При падении качества по отношению к эталонному до 90%, размер вознаграждения снижается до 75% от оговоренного в договоре. При падении до 80%, подрядчик получит лишь 50% от ожидаемого платежа за данный период, при падении до 70% – 25%, если качество передвижения граждан по дороге падает ниже 70% от эталонного, подрядчик за эти периоды не получает ничего.

Также нужно предусмотреть в договоре, что в случае, если качество передвижения граждан по дороге, обслуживаемой подрядчиком, держится на уровне ниже 70% в течение, скажем, двух кварталов подряд, договор с ним автоматически разрывается, и объявляется новый тендер по выбору подрядчика по обслуживанию данной дороги. Новый подрядчик за свой счет приводит дорогу в порядок, и получает регулярное вознаграждение за поддержание ее качества в нужном состоянии.

3. Делаем систему прозрачной для граждан и убеждаем их вовлечься в контроль качества дорог путем установки мобильного приложения и его запуска перед каждой поездкой на личном или общественном транспорте.

Каждый гражданин должен быть уверен, что данные от мобильных приложений не фальсифицируются коррумпированными чиновниками. Для этого нужно, чтобы граждане в режиме реального времени на специальном сайте видели состояние дорог, оцененное их смартфонами, местоположение обнаруженных смартфонами дефектов дорожного покрытия, информацию о том, кто из подрядчиков обслуживает тот или иной участок дороги, сколько ему должен заплатить бюджет по договору в случае предоставления услуги эталонного качества, и сколько подрядчик получит денег за текущий период при текущем качестве предоставления услуги. Если все будет прозрачно, граждане с удовольствием будут вовлекаться в непосредственный контроль за качеством предоставления им услуг. А чем больше данных, тем они точнее. И тем выше будет уровень доверия граждан к власти, внедрившей такую прозрачную систему.

О ЧЕМ НУЖНО ПОДУМАТЬ ЕЩЕ

Каждому управленцу известно, что люди делают не то, что им говорят, а то, за что им платят. Можно произносить сотрудникам множество высокопарных речей о том, что нужно предоставлять великолепный клиентский сервис, но если система мотивации заточена на то, что сотрудники больше зарабатывают, обманывая клиентов, они будут обманывать клиентов. Можно заливаться соловьем перед дорожными подрядчиками о том, что после Майдана все изменилось, и они теперь должны строить дороги качественно, но если у подрядчика есть возможность получить дополнительную прибыль за счет снижения качества работ, он, не задумываясь, сделает все, чтобы получить эту дополнительную прибыль.

Главный плюс предложенной системы работы с дорожными подрядчиками состоит в том, что мы ставим прибыль подрядчика в прямую зависимость от качества предоставленных им услуг гражданам. Если существующая система мотивирует его жертвовать качеством и коррумпировать чиновников, то предлагаемая система мотивирует его строить дороги как можно качественнее. Подрядчик получит гораздо больше прибыли, если дорога будет сделана качественно, и ее не нужно будет часто ремонтировать.

Второй плюс предложенной системы заключается в том, что мы исключаем из системы оценки качества работы подрядчиков чиновников, и делаем контролерами самих граждан. Причем гражданам не нужно прилагать усилий по фиксации дефектов предоставляемой им услуги: запущенное ими перед поездкой мобильное приложение само соберет все данные, и передаст их на сервер, когда будет доступен Wi-Fi. А нет в цепочке чиновников – нет и коррупции, недобросовестным подрядчикам просто некого будет подкупать.

Еще одним немаловажным плюсом предлагаемой системы является фактическая рассрочка платежа подрядчикам на период действия договора. Качественно сделанная дорога служит обычно 10 лет с одним-двумя некапитальными ремонтами в этот период. В ужасном состоянии находится подавляющее число украинских дорог, а бюджетах городов и областей есть деньги, в лучшем случае, лишь на капитальный ремонт 2-5% дорожной сети. В предлагаемой схеме власти могут, располагая теми же средствами, провести тендер на строительство и капитальный ремонт восьми-десятикратного количества дорог, так как платежи за них будут распределены на все 10 лет срока действия договора с подрядчиком.

Как показывает нам мусорный бизнес, предприниматели очень ценят возможность регулярного получения денег от местных властей, и готовы вкладываться в мусоровозы, в мусорные контейнеры и т.д., если взамен власти гарантирует им подряды на вывоз мусора. Точно так же и здесь можно мобилизовать внутренние и внешние инвестиции для капитального ремонта и строительства дорог, чтобы предприниматели вкладывались в создание качественных дорог, получая взамен гарантию регулярных платежей из бюджета.

С целью более эффективного привлечения внутренних и внешних инвестиций по предложенному варианту, я бы, на месте властей, разбивал тендеры на относительно небольшие участки дорог, чтобы побороться за тендер могли не только крупные компании, располагающие большими средствами, но и те, у кого денег не так много. При этом я бы полностью убрал из требований к участникам тендера необходимость иметь лицензии, строительную технику, опыт строительства дорог и т.д. Пусть в тендерах участвует любой, кто располагает достаточным количеством денег – а уж за деньги они наймут компании и с лицензиями, и с техникой, и с опытом. Они сами будут заинтересованы в наиболее качественном выполнении работ, т.к. иначе они получат гораздо меньшую прибыль.

На месте властей я бы подумал и о централизованном хеджировании валютных рисков подрядчиков. Срок контракта долгий, а о доверии к гривне, при всем уважении к национальной валюте, говорить не приходится. Подрядчики все равно будут закладывать валютные риски в свои тендерные предложения, и хеджирование валютных рисков подрядчиков властями может помочь снизить стоимость их услуг.

Власти также должны подумать о том, кто за что будет платить, если вдруг потребуется вскрытие дорожного покрытия не по вине подрядчика, а из-за, скажем, лопнувшей трубы, проходящей под дорогой, или обрыва сгнившего кабеля.

И, наконец, власти должны прогарантировать подрядчикам осуществление весового контроля транспорта, въезжающего на обслуживаемые ими дороги. Ибо ничто так эффективно не убивает даже очень хорошие дороги, как перегруженные фуры (или танки). Подрядчик не должен платить за то, в чем он не виноват, и если планируется передвижение по дороге танков, то нужно сразу выставлять требование к подрядчику о том, чтобы дорога это выдерживала. Будет дороже, зато честно. А если передвижение танков или другого тяжеловесного транспорта не планируется, то в договоре с подрядчиком нужно предусмотреть, каким образом власти это будут контролировать (как будет осуществляться весовой контроль), и как будет исчисляться компенсация подрядчику, если это все-таки произойдет.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Практически везде в Украине дорожное строительство осуществляют “те, кто нужно”. Поэтому вряд ли мэры городов и губернаторы областей будут вводить систему, которая “ущемит интересы уважаемых людей”. Единственное исключение, в которое я верю – губернатор моей родной Одесской области Михеил Саакашвили. Во-первых, он никак не связан с присосавшимися к бюджету “уважаемыми людьми”, а во-вторых, он еще в Грузии доказал, что ему наплевать на “уважаемых людей” и не наплевать на интересы граждан.

Тем не менее, сегодняшнее гражданское общество в некоторых городах и регионах уже способно заставлять власти переходить на прозрачные методы управления. Возможно, где-то еще удастся ввести подобную схему дорожного строительства.

Если эту статью читают юристы, имеющие опыт составление тендерной документации и договоров, я хотел бы попросить их уделить часть своего свободного времени для разработки типового комплекта документов для проведения тендеров по описанной схеме, и типового договора с подрядчиком, выигравшим тендер. Я обсуждал эту схему с некоторыми чиновниками, и главный их аргумент против нее – это “ведь придется переделывать все типовые договора”. Наличие типового комплекта документов для работы по такой схеме позволило бы убрать это препятствие (хотя это, конечно, не поможет побудить чиновников “подвинуть уважаемых людей”). Если вы решите взяться за эту волонтерскую работу, сообщите мне через Фейсбук URL’ы документов, над которыми вы работает, в Google Docs, и я размещу эти ссылки в конце этой статьи, чтобы к вам могли присоединиться и другие юристы.

Также хотелось бы найти программистов под Android, которые бы могли взяться за клонирование вышеупомянутого мобильного приложениябостонской мэрии (оно под iOS) под эту мобильную операционную систему. Уверен, что вашим приложением будут пользоваться не только в Украине, но и в том же Бостоне, и в других городах по всему миру. При этом вы бы получили отличный PR вашей компании от властей всех городов и регионов, которые бы им воспользовались. Подумайте над этим: это был бы отличный референс для ваших потенциальных зарубежных заказчиков.

Спасибо за то, что дочитали до конца ;).

UPDATE: приложение для Android’а уже есть. Причем, что характерно, это украинское приложение.

[notification type=”notification_info” ]Arthur Welf[/notification]